央行金融报告关于加密资产相关领域风险及防范

在互联网与传统产业加速融合的背景下,以区块链a为代表的分布式记账技术迅猛发展。作为区块链技术的应用之一,比特币、以太币等加密资产b受到广泛关注,并催生了众多加密资产交易平台,以及首次代币发行(InitialCoin Offering, ICO)等新型融资模式。与此同时,由于缺乏监管,加密资产相关领域投机色彩浓厚,存在无序发展、易被违法犯罪活动利用、损害投资者合法权益等问题,不利于实体经济发展。2017年,人民银行会同相关部门持续深入推进互联网金融专项整治工作,及时清理整顿代币发行融资和加密资产交易平台业务,引领了全球监管取向,初步遏制了加密资产相关领域的风险。下一步,应持续开展研究监测,着力推进业务整治,强化投资者保护与教育,推进国际合作。
一、加密资产相关领域发展概况
加密资产是一种民间金融资产,其价值主要基于密码学及分布式记账等技术。加密资产不由货币当局发行,不具有法偿性与强制性等货币属性,不具有与货币等同的法律地位。以比特币为例,其产生过程实际上是对维护区块链节点的一种奖励机制。随着区块链技术的发展,还出现了以太币、瑞波币、莱特币等类似技术应用。ICO通常指区块链项目研发团队通过发行自行创设的数字代币向投资者筹集比特币和以太币等加密资产的行为,因其形式类似于首次公开发行(IPO)而得名。
在加密资产发行领域,比特币于2009年上线,其数量由网络共识协议限定在2 100万枚,获取途径主要依靠在区块链系统中提供算力支持(即“挖矿”)。此后,新型加密资产相继出现,但也主要采用此类模式。据有关统计,2013年末全球加密资产有66种,2016年末为644种,至2017年末已达1335种。ICO始于2013年,最初用于为区块链技术应用项目融资,随着部分ICO项目取得初步成果及各类加密资产价格大幅攀升,ICO项目猛增并吸引大量投机者入场。在国内市场,截至2017年7月18日,国内已完成的ICO项目达65个,其中仅5个项目为2017年前上线,相关项目累计参与人次达10.5万,累计融资规模约合人民币26.16亿元,占全球同期总规模的20%以上。
在加密资产交易领域,随着加密资产的交易需求和关注度上升,网络上出现了面向公众提供比特币、代币等的电子化撮合、集中连续竞价服务的交易平台,吸引了大量投资者,加密资产的种类、价格及交易平台数量均经历了爆发式增长。2013年末,全球加密资产市值约100亿美元,至2016年末为161亿美元,但到2017年末,其总市值暴涨至5 729亿美元,呈高度泡沫化趋势,且波
动巨大(见表2-2);截至2018年4月末,全球的加密资产交易平台已超过10000个。
二、加密资产相关领域存在的问题及挑战
加密资产相关领域的发展侧面反映了区块链等新技术的兴起,但无序发展导致整个市场投机色彩浓厚,给洗钱、恐怖融资等犯罪活动带来便利,欺诈发行、庄家控盘等问题频出,损害了投资者合法权益,需引起警惕。行业无序发展,投机色彩浓厚。加密资产价格的大幅波动,加之前期监管的缺失,导致加密资产市场秩序混乱,并加重了区块链行业的投机色彩。加密资产相关的投机炒作盛行,价格暴涨暴跌,风险快速聚集,严重扰乱了经济金融和社会秩序。混乱的市场秩序带来逆向选择问题,扭曲了激励机制,使创业企业热衷于快速融资而无心创新,真正致力于创新的区块链初创企业在行业泡沫下难以得到资本市场的合理支持,阻碍行业长期健康发展。此外,行业内的技术应用较少专注于实体经济领域,没有起到服务实体经济的作用,激发了资金脱实向虚。
投资者合法权益难以保障。在发行方面,ICO融资主体鱼龙混杂,各类ICO项目投资者适当性管理和信息披露普遍缺失,部分项目没有实体项目支撑、白皮书造假,“山寨币”“空气币”层出不穷,甚至出现发起人卷款跑路等事件,融资运作涉嫌非法发行证券、非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动,投资者面临欺诈发行、标的资产不实、发行方经营失败等多重风险。在交易方面,加密资产交易场所面向公众采用电子撮合、集中竞价模式组织投机交易,价格波动远高于传统金融产品,且不存在涨跌幅和交易时间限制,市场风险高企。部分加密资产集中度高、流动性不足,存在炒作、庄家控盘等问题。
易被违法犯罪活动利用。部分机构和个人假借加密资产概念,以“区块链创新”为噱头,直接从事非法集资、非法证券、传销等违法犯罪活动,迷惑民众跟风参与。此外,加密资产及其交易的匿名性造成大量资金和加密资产的来源和投向不明,为洗钱、非法交易、恐怖融资及逃避资本管制和国际制裁提供了便利,损害了相关执法行动的有效性,给社会带来不利影响。2017年5月,勒索病毒“WannaCry”造成至少150多个国家的20多万台设备受到影响,该病毒要求用户使用比特币支付赎金,以规避追查。
三、加密资产相关领域的监管动向
(一)国内监管动向
持续警示比特币风险。2013年12月,人民银行等五部委发布《关于防范比特币风险的通知》,明确提出各金融机构和支付机构不得开展与比特币相关的业务等一系列要求。相关部门利用多种渠道,多次警示比特币风险,引导社会正确认识比特币与货币的区别。
对加密资产交易平台开展检查。2017年1月,人民银行有关部门牵头对比特币、莱特币交易平台开展了现场检查,重点检查是否存在超范围经营、涉嫌市场操纵、违反反洗钱制度、资金安全隐患等问题。同时,敦促相关单位对照法律法规开展自查和清理整顿。
清理整顿代币发行融资及交易平台。2017年9月,人民银行等七部委发布《关于防范代币发行融资风险的公告》,明确代币发行融资本质上是一种未经批准非法公开融资的行为,涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动,叫停代币发行融资,并要求交易平台限期关停。经清理整顿,国内主要ICO平台均已公告停止了新增代币发行融资活
动,部分平台发布了项目退资公告,多个项目已经完成了退资工作,交易平台也已停止加密资产交易活动并基本清退完毕。
(二)国际监管动向
总体而言,各主要经济体对加密资产相关领域的监管态度存在差异且处于动态变化之中,但对潜在风险均予以高度关注和持续揭示,随着加密资产规模、影响和风险的扩大,监管政策相应呈收紧趋势。
韩国、印度、印度尼西亚等禁止了部分加密资产业务。韩国金融服务委员会于2017年9月公告,代币融资活动违反资本市场法律,将对参与主体予以严厉处罚,还将对加密资产交易进行严密管制和监控。随后,还禁止了金融中介就加密资产建立头寸,禁止使用匿名银行账户进行加密资产交易。印度央行于2017年9月公告,比特币及其他加密资产不是合法的支付工具。印度尼西亚央
行于2018年1月公告,加密资产不是合法的支付手段。
日本、美国、新加坡、中国香港等探索构建加密资产监管框架。日本对加密资产政策较为开放。2017年3月,日本金融厅修订《支付服务法案》,承认比特币为合法的支付手段,并要求虚拟货币交易所在日本金融厅注册登记。截至2018年4月末,已有16家交易所获得许可。美国试图将比特币、ICO纳入传统监管体系。一是探索执行牌照管理,2017年7月,美国全国统一州法律委员会通过《虚拟货币统一监管条例》,规定虚拟货币服务机构在满足必须条件后需向有关政府机构登记并获取营业执照。二是证券交易委员会和商品期货交易委员会通过采取民事强制执行措施,打击关于虚拟货币的欺诈、市场操纵及混乱交易。三是积极推进立法,证券交易委员会认为ICO本质上属于证券活动,应在《证券法》框架下建立监管规则。四是加强公众沟通,多次向投资者提示风险。新加坡金管局于2017年8月公告,如果代币属于《证券与期货法》要求监管的产品,则将对代币的供应或发行进行监管。中国香港证监会于2017年9月表示,部分ICO活动属于证券发行行为,可纳入证券法律监管框架。2018年3月,香港证监会叫停一起ICO。
俄罗斯、瑞士、马来西亚等对加密资产相关业务予以密切关注和风险警示。以上国家监管当局均公告指出,由于加密资产的匿名性,投资者可能陷入非法活动,监管部门将密切关注市场发展,积极研究监管方法。
政策建议
当前,加密资产相关领域的清理整治工作取得积极进展,有效防范化解了相关风险,但各类非法金融活动形态多变、转移迅速,仍存在违规业务“出海”运营,利用代投、代充手段进行诈骗等问题。变相ICO不断出现,例如不直接发币募资,而是先免费“赠币”,发行人自留一部分币,后续设法炒高币价牟利等新变种。清理整顿工作需持续着力,相关风险的防范与化解需未雨绸
缪,早识别、早预警、早发现、早处置。首先,继续保持高压态势,加大清理整治力度,继续采取多种手段,对新出现的违法违规问题依法严厉打击,维护市场秩序,引导资金回归实体经济;其次,加强国内监管协调,发挥部门合力,按照实质重于形式的原则落实功能监管要求;再次,持续做好投资者保护与宣传教育,采取多种形式明确揭示风险,强调风险自担;最后,积极推进国际合作与监管协调,形成监管合力,共同应对监管挑战。